Metodické sdělení k zajištění bezpečného uskladnění odpadu z nedovolené nebo nedokončené přepravy odpadů

ÚVOD

Přeshraniční přeprava odpadů se řídí především nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006, o přepravě odpadů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „nařízení 1013/2006“), které je přímo použitelné v členských státech. Podle ustanovení článku 53 tohoto nařízení, ve spojení s § 47 odst. 2 a § 127 písm. c) zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech (dále jen „zákon o odpadech“), je příslušným orgánem pro přeshraniční přepravu odpadů za Českou republiku Ministerstvo životního prostředí (dále jen „ministerstvo“).

Podle článků 22 odst. 9 a 24 odst. 7 nařízení 1013/2006 příslušný orgán s jurisdikcí pro oblast, ve které byl odhalen odpad z přepravy, kterou nelze dokončit, včetně jeho využití nebo odstranění, nebo odpad z nedovolené přepravy, odpovídá za zajištění toho, že budou přijata opatření k bezpečnému uskladnění odpadu až do jeho vrácení nebo jiného než předběžného využití nebo odstranění jiným způsobem.

Zákonem o odpadech, konkrétně § 52 odst. 3 zákona odpadech, je působnost k zajištění bezpečného uskladnění odpadů podle článků 22 odst. 9 a 24 odst. 7 nařízení 1013/2006 výslovně svěřena krajskému úřadu.

Další ustanovení článků 22 a 24 provádí ministerstvo. Úkolem ministerstva jako příslušného orgánu je tak zajistit splnění povinností podle článků 22 a 24 osobami / subjekty, které odpovídají za nedovolenou přepravu odpadů nebo které provedly přepravu odpadů, kterou nelze dokončit, nebo v případě, že to není možné, samo splnění těchto povinností zajistit.

Odpovědnost za nedovolenou přepravu posuzuje ministerstvo jako příslušný orgán pro přeshraniční přepravu podle okolností konkrétní přepravy, a podle toho dále postupuje podle příslušných ustanovení článků 22 nebo 24 nařízení 1013/2006 při jednání s příslušnými orgány zúčastněných zemí.

Ministerstvu jako příslušnému orgánu pro přeshraniční přepravu tak přísluší celkové řízení a koordinace dalšího postupu v návaznosti na zjištění nedovolené přepravy odpadů nebo přepravy, kterou nelze dokončit. Ve všech případech se ovšem uplatní působnost krajského úřadu podle § 52 odst. 3 k zajištění bezpečného uskladnění odpadů do doby, než je odpad vrácen, využit nebo odstraněn (tedy i v případě, že ministerstvo postupuje podle § 52 odst. 1 a 2 zákona o odpadech ve spojení s články 22 a 24 nařízení 1013/2006).

POSTUP

Celní úřad postupuje v souladu s § 142 odst. 4 zákona o odpadech, podle kterého bez zbytečného odkladu informuje ministerstvo a inspekci o zadržení odpadu nebo dopravního prostředku, který jej dopravuje, v případě podezření, že přeshraniční přeprava tohoto odpadu je nedovolenou přepravou odpadů podle nařízení 1013/2006 nebo že přeshraniční přeprava odpadu je uskutečňována v rozporu se souhlasem ministerstva.

Stanovení dalšího postupu podle nařízení 1013/2006 a zákona o odpadech je v působnosti ministerstva jako příslušného orgánu pro přeshraniční přepravu a bude záviset na okolnostech zjištěného porušení, posouzení odpovědnosti a výsledku jednání ministerstva s příslušnými orgány zúčastněných zemí. Lze předpokládat, že ve většině případů bude třeba zajistit bezpečné uskladnění odpadu, a to včetně zadrženého dopravního prostředku.

Povinnost součinnosti s krajským úřadem zákon o odpadech celnímu úřadu výslovně nestanoví, ale současně lze z dikce zákona dovodit, že spolupráce mezi krajským úřadem a celním úřadem za účelem řádného zajištění bezpečného uskladnění odpadů z nedovolené přepravy se předpokládá. Za tímto účelem by měla probíhat vzájemná komunikace a součinnost celního úřadu a krajského úřadu, a podle potřeby též ministerstva a inspekce. Krajský úřad by po kontaktování od celního úřadu měl v co nejkratší době toto uskladnění zajistit tak, aby se eliminovalo environmentální riziko a nedocházelo k nežádoucím prodlevám.

Z kompetence celního úřadu k zadržení odpadu nebo dopravního prostředku, stanovené v § 137 zákona o odpadech, lze dovodit, že odstavení zadrženého dopravního prostředku a převáženého odpadu bude zajišťováno na vhodném místě určeném krajským úřadem pro bezpečné uskladnění odpadu. Krajský úřad je povinen mít zajištěny dostatečné kapacity pro účely bezpečného uskladnění odpadů v případě přeshraniční přepravy, kterou nelze dokončit, nebo nedovolené přeshraniční přepravy.

MOŽNOSTI ZAJIŠTĚNÍ BEZPEČNÉHO USKLADNĚNÍ ODPADŮ

Ustanovení § 52 odst. 3 má souvislost s ustanoveními § 34 odst. 5 a § 36 odst. 3 zákona o odpadech, v nichž je zakotvena působnost krajského úřadu k tomu, aby rozhodnutím uložil provozovateli zařízení k využití / odstranění odpadu dočasně uskladnit odpady podle článku 22 odst. 9 a článku 24 odst. 7 nařízení 1013/2006 v tomto rozhodnutí uvedené, přičemž takové rozhodnutí může být vydáno pouze v mimořádných případech nedovolené přeshraniční přepravy odpadů nebo přeshraniční přepravy odpadů, kterou nelze dokončit, je-li to pro provozovatele technicky možné. Tuto působnost by měl krajský úřad uplatňovat pouze v mimořádných případech, kdy bezpečné uskladnění odpadů nelze zajistit jinak.

Jedním z možných postupů je zajištění bezpečného uskladnění odpadů formou smlouvy / dohody mezi krajským úřadem (krajem) a provozovatelem zařízení určeného pro nakládání s odpady, pokud je k dispozici takové zařízení.

Uskladnění odpadu nebrání, že je naložen na / v dopravním prostředku, který může být celním úřadem zadržen společně s odpadem. Pokud je v zařízení uložen odpad včetně zadrženého dopravního prostředku, nejedná se o skladování odpadu podle § 11 odst. 1 písm. n) zákona o odpadech, musí ovšem být odpovídajícím způsobem zajištěna ochrana životního prostředí a zdraví.

Pro bezpečné uskladnění odpadu nemusí být vždy nezbytné uložení v zařízení určeném pro nakládání s odpady. Místem pro bezpečné uskladnění odpadu může být v případě odstavení zadrženého dopravního prostředku s převáženým odpadem též plocha, která není zařízením určeným pro nakládání s odpady. Při dočasném uskladnění odpadu na takové ploše musí být rovněž dostatečně zajištěna ochrana životního prostředí a zdraví.

Posouzení, zda je či není nezbytné uskladnění odpadu v zařízení určeném pro nakládání s odpady, bude záviset na okolnostech zjištěného porušení, na charakteru přepravovaného odpadu, případně na přepokládané délce doby uskladnění.

Celní úřad podle ustanovení § 138 odst. 1 zákona o odpadech pořídí o zadržení odpadu nebo dopravního prostředku úřední záznam. Tím se přenáší odpovědnost za zadržené věci na celní úřad.

Rozhodnutí krajského úřadu se v souvislosti s bezpečným uskladněním odpadů vydává pouze v případech uložení povinnosti zajistit dočasné uskladnění odpadů provozovateli zařízení k využití nebo odstranění odpadů podle ustanovení § 34 odst. 5 a § 36 odst. 3 zákona o odpadech. Tento postup by se uplatnil jen v mimořádných případech nedovolené přeshraniční přepravy odpadů nebo přeshraniční přepravy odpadů, kterou nelze dokončit, pokud by uskladnění odpadu včetně zadrženého dopravního prostředku v oprávněném zařízení nebo mimo ně nemohlo být zajištěno na základě dohody / smlouvy s provozovatelem zařízení nebo odstavné plochy, případně pokud by podle odborného posouzení inspekce ve smyslu § 134 odst. 3 zákona o odpadech bylo z důvodu rizika ohrožení životního prostředí nebo zdraví nutné, aby byl bezpečně uskladněn samotný přepravovaný odpad (bez dopravního prostředku) a uskladnění odpadu by nebylo možné zajistit na základě dohody / smlouvy s provozovatelem zařízení určeného pro nakládání s odpady.

U přepravy odpadu z České republiky („vývozu“ odpadu) by pak přicházelo v úvahu s výhodou rozhodnout o uskladnění odpadu, případně včetně zadrženého dopravního prostředku, v zařízení, ze kterého byl odpad odeslán. Obdobně u přepravy odpadu do České republiky („dovozu“ odpadu) by přicházelo v úvahu rozhodnout o uskladnění odpadu nebo odstavení zadrženého dopravního prostředku přepravujícího odpad v zařízení uvedeném v doprovodných dokladech jako příjemce odpadu, které jakožto účastník smlouvy povinně uzavírané podle článku 5 nebo 18 nařízení 1013/2006 musí tento postup strpět.

Další postup ve věci zadrženého odpadu stanoví ministerstvo v souladu s ustanoveními článku 22 nebo 24 nařízení 1013/2006 na základě jednání s příslušnými orgány zúčastněných zemí. O výsledku tohoto jednání ministerstvo informuje celní úřad, který odpad nebo dopravní prostředek zadržel.

OTÁZKY SOUVISEJÍCÍ S NÁHRADOU NÁKLADŮ

Ve věci náhrady nákladů za uskladnění se uplatní § 52 odst. 3 zákona o odpadech, podle kterého může krajský uložit osobám, které za nedokončenou nebo nedovolenou přeshraniční přepravu odpovídají, povinnost uhradit takto vynaložené náklady. Tyto osoby odpovídají za úhradu nákladů společně a nerozdílně. Pokud by splnění povinností podle článku 22 nebo 24 zajišťovalo ministerstvo, může podle § 52 odst. 2 odpovědným osobám uložit povinnost uhradit vzniklé náklady.

Lze dovodit, že náhradu nákladů na uskladnění odpadů bude ukládat krajský úřad, protože na rozdíl od ministerstva má kompetenci k rozhodování o náhradě nákladů výlučně ve vazbě na zajištění bezpečného uskladnění odpadů, a také by měl mít jako nositel povinnosti zajištění bezpečného uskladnění nákladů větší přehled o vynaložených nákladech na uskladnění (Vodítkem pro stanovení nákladů na uskladnění mohou být údaje uvedené v tabulce č. 2 v příloze č. 8 k zákonu o odpadech. Tabulka stanoví částky za skladování odpadu po dobu 90 dnů pro účely kalkulace finanční záruky podle článku 6 nařízení 1013/2006; tyto částky lze využít jako referenční (maximální) hodnotu i pro účely stanovení nákladů na bezpečné uskladnění odpadů z nedovolené nebo nedokončené přepravy.).

Pouze v případě, že by ministerstvo v případech výslovně stanovených v článcích 22 nebo 24 nařízení 1013/2006 zajišťovalo splnění povinností uvedených v těchto článcích namísto osob, které jsou odpovědné za nedovolenou přepravu nebo které prováděly přepravu, kterou nelze dokončit, může ve smyslu § 52 odst. 2 zákona o odpadech těmto osobám uložit povinnost uhradit vzniklé náklady na dopravu, využití, odstranění a uskladnění odpadů, a to i předem.

I v případě, že by se uplatnila působnost ministerstva konat namísto osoby odpovědné za nedovolenou přepravu nebo přepravu, kterou nelze dokončit, se vždy nejdříve uplatní působnost krajského úřadu podle § 52 odst. 3 zákona o odpadech k zajištění bezpečného uskladnění odpadů do doby, než je odpad vrácen, využit nebo odstraněn. Náhradu nákladů za bezpečné uskladnění odpadů tedy vždy ukládá krajský úřad.

Pokud by se uplatnila působnost ministerstva konat ve výslovně stanovených případech namísto odpovědné osoby, bylo by možné náklady na bezpečné uskladnění odpadů zajištěné krajským úřadem zpětně zahrnout do nákladů, jejichž uhrazení ukládá ministerstvo.

Speciální kompetenci ohledně náhrady nákladů za uskladnění má podle § 141 zákona o odpadech i celní úřad. V případech vymezených v § 141 odst. 1 by měl o náhradě nákladů za uskladnění odpadů rozhodovat celní úřad, toto ustanovení se ovšem použije jen v případě nákladů, které vzniknou celnímu úřadu.

Pokud by výsledkem posouzení okolností bylo zjištění, že se v případě zadržení odpadu nebo dopravního prostředku podle § 137 ve spojení s § 52 odst. 3 zákona o odpadech nejedná o nedovolenou přepravu, lze dovodit, že náhradu nákladů za uskladnění uložit nelze.